孔锋

　　京津冀同处海河流域腹地，水系贯通、洪灾同源，极端暴雨带来的流域性洪涝天然打破省市行政区划边界。属地化防汛治理模式与跨区域洪水传导特性存在深刻矛盾，跨流域调度、预警、转移、补偿缺少刚性法治约束，成为区域水安全的突出短板。2026年1月1日同步落地的三地《永定河保护条例》，作为京津冀首个流域防洪“小切口”协同立法，为跨区域灾害联防共治提供了可复制、可推广的法治样板。

　　“小切口”协同立法：京津冀流域防洪的法治创新实践

　　“小切口”立法秉持精准聚焦、小快灵、务实管用的立法导向，区别于大而全的综合性立法，具备程序简洁、落地见效快、权责清晰的独特优势，契合海河流域分河治理、分步统筹的现实需求。当前京津冀洪涝协同立法供给呈现差异化特征。

　　其一，永定河协同立法实现标杆式突破。2025年11月，京、津、冀三地人大常委会会议审议通过本地永定河保护条例，三部法规框架、协同制度、施行日期统一，专设“区域协同”专章，将雨水情实时共享、水库泄洪提前通报、蓄滞洪区联合调度、汛期常态化会商四项核心机制法定化，完整覆盖汛前隐患排查、汛期预警联动、跨区人员避险、灾后协同修复全流程。条例同时打通与山西、内蒙古上游联防链条，破解此前跨省市调度协商无法律依据、执行力度薄弱的长期难题，充分印证“小切口”协同立法在跨界流域治理中的独特价值。

　　其二，省级单项立法形成局部制度补充。2024年实施的《河北省防汛避险人员转移条例》，专门预留京津冀联动法治接口，明确预警互通、泄洪通报、临险群众联动转移工作机制。但该法规仅在河北省域具备约束力，跨省联动条款缺乏强制效力，异地转移、人员安置只能依靠行政磋商，难以形成三地统一执行标准。

　　其三，全域洪涝协同立法存在制度空白。目前，尚无覆盖海河流域全域的统一洪涝防治地方性法规，潮白河、大清河、子牙河等重点跨界水系，防汛统筹主要依托海河水利委员会规范性文件、省市应急协作备忘录等政策性文件。此类文件未经人大立法程序，法律层级低、缺乏行政处罚与追责依据，难以保障流域统一调度落地。

　　当前京津冀洪涝协同治理法治化五大堵点

　　一是立法布局碎片化，流域治理标准割裂。现有协同立法仅覆盖永定河一条水系，其余跨界河道无统一法规约束，三地沿用各自属地防汛条例，在暴雨预警阈值、群众转移政策、蓄滞洪区损失补偿口径上需进一步衔接。

　　二是非立法协作文件效力偏弱，缺少刚性约束。全域联防依赖部门协议、工作备忘录等柔性机制，不具备司法强制力。若出现上游延迟报送水情、防汛物资跨区调拨受阻等情形，极易延误抢险时机。

　　三是跨区域权责划分不清，成本分担无法律依据。京津冀绝大多数蓄滞洪区布局于河北境内。除永定河外，跨界堤防修缮、交界水文站点运维资金划分无统一规则，利益失衡问题缺少法治调节渠道。

　　四是数据共享与预警联动法治化不均衡。永定河以法条强制打通气象、水文数据互通通道，但其余流域信息共享依靠部门自愿协议。跨省“预报、预警、预演、预案”一体化数字流域建设受数据壁垒制约，极端降雨来临前难以实现全域同步预警。

　　五是跨区域应急处置、联合执法制度覆盖不全。异地群众安置、防汛物资跨省市调拨缺乏法定义务约束。针对涉水违建、侵占行洪通道等违法行为，三地执法标准、管辖权划分无统一规范。交界河段监管缺位，持续抬高城市内涝与河道行洪风险。

　　分层推进“小切口”立法，构建全域统筹的流域防洪法治体系

　　遵循分河探索、制度衔接、逐步完善的思路，可借鉴永定河保护协同立法经验，分步完善京津冀暴雨洪涝协同治理法治体系，形成“专项条例优先、全域法规兜底、属地条例补充”的多层次法治闭环。

　　第一，借鉴永定河立法模式，推进潮白河、大清河专项协同立法。统一设置区域协同专章，固化雨水情共享、联合调度、跨区转移、联合执法核心制度，同步增设联动上游山西、河北张家口等源头区域联防条款。兼顾三地防洪治理需求和流域实际，北京侧重城区内涝、山洪管控，天津聚焦尾闾泄洪治理，河北完善山区拦洪、蓄滞洪区落地细则，快速补齐重点跨界水系立法短缺。

　　第二，中期完善省级配套立法，打通单边法规协同落地通道。针对河北防汛避险转移条例联动条款约束力不足问题，推动北京、天津进一步完善相关制度规定，加强三地跨省市转移流程、异地救助标准、安置经费结算机制衔接。同步修订各地现有防汛条例，做好与分河专项法规的法条衔接，实现区域防汛规则互认互通。

　　第三，提炼共性制度，为全域立法积累成熟实践经验。在分河立法落地过程中，同步构建可全域推广的基础制度：一是法定蓄滞洪区成本分担机制，按经济体量、防洪受益面积明确补偿分摊比例，建立“法定补偿+巨灾保险”双重保障。二是全域防汛物资强制调拨制度，统一重大险情下跨区域调配规则与损耗补偿标准。三是标准化跨界联合执法规范，统一涉水违建查处、案件移送流程。

　　第四，远期适时启动全域综合立法。待重点水系全部完成“小切口”协同立法、相关制度经汛期实战检验成熟后，整合各专项条例共性规则，将分河立法中行之有效的调度、补偿、共享、执法机制上升为全域统一法律规范，完成从分河零散治理到全域统筹共治的法治升级。

　　流域防洪是守护流域安全、推进京津冀协同发展的底线工程。以永定河“小切口”协同立法为起点，分层分类完善分水系专项法规、补齐配套制度、谋划全域统一立法，用精准务实的法治供给破解跨区域洪涝协同治理难题，既能补齐海河流域长期存在的调度、补偿、预警、执法短板，也能为全国跨省市流域灾害联防共治提供范例。

　　【作者为中国农业大学人文与发展学院、北京乡村振兴与城乡融合发展创新中心（北京高等学校哲学社会科学创新中心）副教授】