本报记者 高枝

北京市市民热线服务中心是北京推进超大城市精细化治理的重要平台。 本报记者 潘之望摄

　　超大城市是中国经济社会发展的重要载体。如何治理超大城市，是世界性难题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必答题。

　　从元大都的五十坊巷，到两千多万人的现代化国际大都市，北京的治城之道，代有增益。

　　一流的城市要有一流的治理。进入新时代，面对“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的重大时代课题，北京沿着习近平总书记指引的方向，牢记初心使命，坚持党建引领，以一条市民热线撬动一场治理变革，探索出以市民诉求驱动超大城市治理现代化的新路，为世界贡献了中国智慧和北京方案。

　　坊巷之间

　　一座城市的治理方式，从规划设计之初，就埋下了伏笔。

　　早在汉唐时期，北京城的前身蓟城，是幽州的治所。那时已有以“坊”为单元的城市管理格局。宋使路振《乘轺录》有记载，他出使辽国时所见的南京城（即唐幽州城故地）“凡二十六坊，坊有门楼，大署其额”，坊名“并唐时旧名”，足见唐代幽州的里坊格局，经辽代一直沿用到了宋初。

　　金贞元元年，海陵王迁都燕京，改称中都。金中都是在辽南京基础上扩建而成的，城内置六十二坊。

　　至元四年，元大都始建。刘秉忠受命规划这座新的都城。他把《周礼·考工记》的理想都城图式，铺展在燕山南麓的平原上：前朝后市，左祖右社，街巷纵横如棋盘。

　　据元末《析津志》记载，大都城有“三百八十四火巷、二十九衖通”。“火巷”是为防火而设的巷道，“衖通”则被视为胡同早期的雏形。这些宽窄不一的街巷，把城市切割成一个个规整的街区，称为“坊”。

　　坊，是空间单元，也是治理单元。元大都共设五十坊（一说有四十九坊），每坊有坊正，负责差役、街巷管护等。坊中有巷，坊坊之间有街，南北经，东西纬，方正整齐如棋盘。

　　这便是北京建都之初就确立的基层治理架构：空间上以坊巷为单元，责任上以坊正等为落点，清晰的城市治理末梢初具雏形。

　　明清两代，随着人口变化、统治者的管理需要等，坊巷治理的架构不断加密。

　　1949年新中国成立后，北京曾尝试把权力集中在市一级，街道不设政权组织。但城市管理的现实很快提出了不同的要求：无组织身份的居民需要有人管，治安、卫生、救济、动员等工作需要有人做。

　　1954年，城市街道办事处组织条例、城市居民委员会组织条例颁布，街道办事处作为区政府的派出机关设到街巷，居委会则在北京城区普遍建立，主要面向工厂、商店、机关、学校以外的街道居民，逐渐成为基层治理的基本单元。

　　与此同时，“单位制”也在北京兴起。中央党政机关、高校、大型企业纷纷建设自己的大院社区，单位不仅组织生产，也承担职工及其家属的住房、医疗、教育、治安等一应事务。

　　北京由此进入街居制与单位制并行的时期，胡同里的居委会和院墙内的单位，共同支撑起城市的基层运转。

　　改革开放以后，城市规模加速扩张，外来人口大量涌入，流动人口逐渐成为推动首都人口规模增长的主要力量。单位制逐步松动，原本由单位承载的服务与管理事务，陆续向街道和社区转移。大杂院的人口密度持续上升，私搭乱建、邻里纠纷、市政设施老化等问题逐步累积。

　　2004年，东城区在全国首创“万米单元网格管理”,将基层社会治理进一步精细化。以1万平方米作为基本单位，将全区所辖区域分为若干单元，每个网格配备专人巡查。井盖、路灯、行道树……城市部件被逐一编码，发现问题拍照上传，系统自动匹配责任部门，限时处置。

　　2017年，北京启动核心区背街小巷环境整治提升三年行动,街巷长制随之建立，小巷管家从居民和志愿者中产生。胡同里的停车、堆物、违建、卫生等都有了日常管护机制。

　　八百余年间，北京的治理单元沿着街巷不断向下延伸。从坊巷到街居，再到网格，每一次调整，都是对当时城市规模、人口结构和社会状况的回应。

　　时代之问

　　大河奔流开新路，改革开放四十余年，中国城镇化率由不足两成升至六成以上，数亿人由乡入城。城市治理，成为国家治理体系和治理能力现代化绕不开的关口。人流、物流、资金流加速汇聚，“大城市病”接踵而至。

　　城市已长成巨人，治城之术仍是旧器。

　　变革，先见于思路之变。党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”写入全面深化改革总目标，“城市管理”逐渐让位于“城市治理”。

　　管理，重在自上而下管控，而治理，贵在多元参与、共建共享。一字之变，理念为之一新。

　　2015年底，中央城市工作会议时隔37年再度召开，城市的治理与发展，被摆到前所未有的高度。

　　与此同时，首都北京的城市建设同样面临深刻转型。疏解与提升并举，治理需下绣花功夫；人民群众对美好生活的期待水涨船高，两千多万人的急难愁盼事事具体、件件连心……怎样回答好“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的时代之问，解答好“首都治理体系和治理能力现代化”的时代课题，北京市委市政府一边深入思考，一边积极探索。

　　为政之道，以厚民为本。“人民城市人民建，人民城市为人民。”习近平总书记的重要指示，为城市建设提供了根本遵循和行动指南。

　　以人民为中心，是我们党一以贯之的政策基点。而基层，是党的执政之基、力量之源，是联系服务群众的“最后一公里”、社会治理的最前沿。

　　求解超大城市治理，北京沿着习近平总书记指引的方向，向初心要答案、向治理优势要答案。

　　“过去，我们为民办事主观上考虑多，但有些群众并未‘买账’，原因就在于他们身边的问题没得到解决。”2019年，北京市委曾在主题教育集中学习研讨时精准查找问题。

　　责任压在肩头，累积的民生问题呼吁一个解决机制，既能及时准确掌握群众诉求，又能赋权基层解决的力量，统筹部门解决的能力，真正穿准针、引对线，将好事办好。

　　基层的实践带来启发。2018年，在平谷区金海湖镇“一声哨响”的基础上，党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革在北京全面铺开，撬动各方治理力量下沉、资源整合。

　　在此基础上，2019年起，接诉即办改革势如破竹般推进。12345热线接听市民来电，直派街乡镇，紧急事项2小时反馈，水电气热问题24小时处置，一般事项7天办结，疑难复杂问题15天回复。343个街乡镇、市区两级部门和公共服务企业尽数纳入，市、区、街乡镇、社区村四级联动。

　　走进12345话务大厅，电话声、键盘声此起彼伏，750个座席昼夜不息，大屏幕上，当日来电的数字每五秒刷新一次，高频诉求和问题集中区域实时可见……群众的声音，成建制地进入公共资源的分配流程，一条热线，就此成为超大城市治理新的枢纽。

　　善治新章

　　市长热线1987年就有了，经过数次迭代成为今天的12345市民服务热线，它何以撬动城市治理的深刻变革？

　　简明的流程背后，是一场静水深流的组织重构。

　　破题，从破解“条块分立”起笔。现代政府依职能分工而设，条条专精其业，块块统属其地。分工越细，协调的成本难免偏高，遇到跨界难题，就容易出现职责不清、边界难分的情况。街乡镇看得见、管不着，职能部门管得着、看不见。条块之间的缝隙，好似“三个和尚没水吃”的窘境。

　　向基层赋权，接诉即办以“一张工单”的闭环流转破题。市民来电形成工单，权责清晰的，直接派至街乡镇，同时抄送区政府督促协调。谁接单，谁牵头，一盯到底，不得推诿。街乡镇职权办不了的，一声哨响，区政府相关部门闻哨必到、协同处置。连街乡镇也难以协调的疑难诉求，还可上报市、区两级推动解决。

　　与之配套，431项行政执法职权下放街乡镇，并由其依法行使与之相关的行政检查权，一系列的“赋权松绑”，大大增强了基层统筹力量开展社会治理的底气和能力。

　　改革的关键在落实，落实的关键在“一把手”。市委深改委专设“接诉即办”改革专项小组，改革被列为各级党委“一把手”工程。市委书记每两月主持召开月度工作点评会，区委书记点评街乡镇书记，街乡镇书记直接联系社区、村党组织书记。“书记抓、抓书记”，压力层层传导，责任级级压实，一条从市到社区的“一把手”领导、指挥、协调、督办链条贯通到底。

　　体系重构、一抓到底，考核的标尺随之而变。热线诉求的响应率、解决率、满意率直抵三百余个街乡镇。政府部门认为解决了不行，还得问居民满意不满意。

　　治理资源下沉一步，治理姿态向前一步。有基层干部说得直白：“以前干部怕见群众，现在干部想见群众。”

　　改革继续向前，为民服务并没有停留在个案的解决上，而是持续从“有一办一、举一反三”向“主动治理、未诉先办”深化。

　　海量的诉求汇入，就成了宝贵的民生数据库。不同时段什么问题容易高频出现，哪个办事环节百姓怨言最大，哪些区域还存在治理隐患？……个案连成类案，类案连成规律，规律生出预案，尚处于“微澜之间”的矛盾短板浮出水面，为政府部门靶向治理、主动治理、源头治理，提供了科学依据。

　　2021年起，北京对市民诉求进行数据分析，从中选取基层解决有难度、需要市级层面予以关注的高频共性难点问题，以“每月一题”的方式集中攻坚，源头施治。

　　老楼加装电梯，是呼声较高的难题之一。高层老人望楼兴叹，低层住户顾虑遮光、噪声。诉求年年打进热线，工程却迟迟无法开工。

　　市级主责部门把全市同类诉求汇总研判，锁定共性堵点，政策循着呼声，一轮一轮地改：先废止“一票否决”，依《民法典》立下表决规矩——双三分之二参与、双四分之三同意，即可报建；再出台加装电梯操作指引，“一户申请”即可启动征询，高低层补偿机制同步明确。政策一通，加快推动老楼加装电梯，一大批高龄老人、行动不便的居民，告别了“上下楼难”。

　　房产证难办、预付式消费退费难、电动自行车充电桩建设、校园周边交通综合治理……5年来，70余个城市治理难题先后入题，2000余项任务落地，500余项政策出台。

　　既要依托市民诉求“见之于未萌”，更要依靠群众力量共同“治之于未乱”。

　　雨季未至，漏雨的房屋先修了；冬天未来，供暖的管道先检了……政策每完善一分，共识便近一分。改革头一年，市政府信访办接待初次来访同比下降40%。半个多世纪前，“矛盾不上交”写在枫桥的乡野，今天写进了北京的街巷。

　　技术的力量持续加持，智能坐席系统辅助话务员边听边记，大数据算法自动识别诉求的关键词、位置与紧急程度，精准匹配责任单位，大大提升服务效率。

　　热线还是那条热线，让“12345，服务找政府”真正兑现的，是机制重构下，其背后责任链条、运行逻辑、工作作风发生的转变。

　　2021年9月，《北京市接诉即办工作条例》表决通过，改革经验上升为法规制度。

　　2024年12月，北京接诉即办改革论坛举办，40多个国家的170余位国际嘉宾、3100余名中外与会者汇聚北京，共话“以人为本的城市治理现代化”，《城市治理现代化北京宣言（2024）》在此发布。

　　2025年、2026年，哈佛大学、世界银行、拉美国家高端智库、世界政党智库等学者走进北京12345市民服务热线话务大厅，把这条热线当作观察“中国之治”的一扇窗口。

　　曾几何时，超大城市治理要向国外取经；如今，全球目光汇聚北京，共探城市治理之道。

　　七年多来，约2亿次呼与应，响应率始终保持100%，解决率、满意率双双站上97%。饱含期盼的民意，经由一条热线日夜不息地转化为治理的动力，成千上万的市民通过这条滚烫的热线，参与并推动了身边这座城市的治理和建设，见证着大城善治制度性创新的北京答案。