编者按

　　习近平总书记指出，“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。北京作为首都和超大城市，提升治理效能，既是更好履行首都职责、服务党和国家工作大局的重要要求，也是回应群众期盼、增进民生福祉的现实需要。立足首都特点和优势，完善治理机制、强化科技赋能、促进城乡融合，对于建设国际一流的和谐宜居之都具有重要意义。本期“智库话题”聚焦如何提升超大城市治理效能，邀请专家学者撰文，从践行人民城市理念、强化科技赋能、促进城乡融合等角度谈认识、提建议，为相关实践提供参考。

　　凸显人民城市理念引领作用

　　宋梅

　　“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，为新时代我国超大城市治理提供了根本遵循。作为首都，北京紧扣“四个中心”功能定位与“四个服务”职责，立足超大城市体量庞大、要素集聚、治理复杂的客观实际，以人民至上锚定治理方向，在基层治理、数字赋能、文脉生态、功能疏解等领域开展系统性改革，走出一条具有首都特色的城市现代化治理路径。总结提炼北京实践经验，既能助推首都治理提质，也可为全球超大城市治理提供中国实践样本。

　　人民城市理念贯穿城市建管全链条

　　人民城市理念立足以人民为中心的发展思想，是贯穿城市建管全链条的系统化治理范式。其一，以群众现实需求配置公共资源、出台公共政策，锚定教育、养老、住房、通勤等民生痛点精准施策；其二，以普惠均等为目标优化公共服务，持续提升城市宜居品质；其三，以共建共治共享重构治理架构，打造政府、市场、社会、市民协同参与的治理共同体。面对超大城市资源紧约束、诉求多元化矛盾，通过制度化闭环设计，实现群众诉求从收集、办理到反馈全链条贯通，夯实城市治理的民意根基。

　　超大城市功能叠加、人口密集，治理覆盖民生保障、空间布局、生态环保、文脉保护、安全运维等多重领域，兼具长期性、系统性、动态性特征，必须坚持系统观念统筹推进。当前治理仍存三重结构性矛盾：城市规模与发展质量的平衡难题、公共资源布局与属地权责匹配难题、数字技术应用与个人隐私安全统筹难题，唯有依托制度创新、系统施策方能克服治理瓶颈。

　　党建引领：夯实共建共治共享基层底盘

　　党建引领是首都基层治理的鲜明底色。北京把党的领导融入城市规划建设管理全过程，依托街道社区网格化治理单元，不断深化“吹哨报到”“接诉即办”改革，构建诉求接收、派单处置、督办复盘的闭环链条。不断拓宽社会组织、市场经营主体、居民群众参与渠道，落地协商议事、多元参与制度，切实把“人人有责、人人尽责、人人享有”转化为常态化治理安排，持续提升基层治理效能与社会认可度。

　　数字技术赋能：驱动城市治理精细化转型

　　以大数据、人工智能为代表的数字技术，是首都治理提质增效的关键抓手。北京聚焦交通治堵、环境管控、应急处置、便民服务等场景，整合市域数据资源，搭建智能化决策平台，推动治理由事后处置向源头预判转变。依托数字化再造办事流程，延伸线上便民服务，形成“源头化解—过程管控—成效评估”全链条治理闭环，以数字普惠不断增进民生福祉。

　　文脉生态协同：统筹古都保护与绿色发展

　　北京坚守老城整体保护底线，秉持在保护中发展、在发展中保护思路，通过微改造、活利用留存古都历史肌理、延续城市文脉，厚植城市文化软实力。依托非首都功能疏解纵深推进留白增绿、河湖治理等生态工程，持续塑造蓝绿交织的市域生态格局。这种保护与开发互促共进的治理逻辑，筑牢了首都宜居韧性的发展根基。

　　功能疏解：推动城市由规模扩张转向内涵提质

　　立足首都功能定位，北京以非首都功能疏解优化空间与产业布局，有序疏解不符合首都定位的低效产业与业态，严控无序扩张，集中资源做强“四个中心”核心职能。配套完善规划管控与成效考评机制，统筹疏解、更新、民生协同落地，规避粗放建设与短期治理，实现城市发展从外延扩张向内涵提质的根本性转变。

　　全球超大城市普遍存在资源失衡、公共服务不均等共性难题。北京探索形成的人民本位、党建引领、共治共建、数智赋能、民生底色、生态筑基的治理模式，具备跨区域借鉴价值。其治理经验既是国内超大城市转型发展的鲜活范例，也为全球城市治理贡献中国智慧与北京方案。

　　（作者为北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、北京市社会科学院城市所副研究员）

　　让科技创新更好转化为治理效能

　　叶青 靳京 李扬

　　北京市“十五五”规划把高水平建设“数智北京”作为提升超大城市治理效能的重要任务。2026年北京市政府工作报告进一步提出，发挥“京通”“京办”“京智”等智慧终端牵引作用，创新开展政务领域大模型示范应用，推进数智赋能城市治理和基层工作。北京拥有密集的高校、科研院所、人工智能企业和高层次人才，也拥有超大城市运行中丰富复杂的治理场景。如何让创新资源与治理需求更有效连接，把科技创新优势转化为首都治理效能，正在成为“数智北京”建设需要回答的重要问题。

　　数智治理不是简单给城市增加更多平台和算法。国内外城市比较研究表明，技术工具越来越可复制、可迁移，但技术进入不同城市的组织体系、治理流程和制度环境后，会形成不同的治理路径。同样的数据、平台和人工智能，能否真正提升治理效能，取决于它如何被组织、如何嵌入流程、如何受到制度规范。对北京而言，下一阶段数智治理的重点，应从扩大技术供给进一步转向提高科技创新向治理能力的转化效能。

　　从技术供给转向治理转化，把握数智治理新阶段

　　数字化建设初期，城市之间的差距更多体现在网络、算力、平台和数据等基础条件上。随着云计算、大数据、人工智能加快普及，越来越多城市已经拥有相近的技术工具。决定数智治理水平的因素，也由“有没有技术”逐渐转向“能不能把技术用好”。

　　对北京、上海、杭州、深圳、重庆政府公开文本的比较显示，五城都广泛讨论数据治理、平台建设、算法能力和政府统筹，但治理要素的组合方式并不相同：上海更突出平台整合和流程再造，杭州更多依托城市大脑拓展治理场景，深圳强调多元主体协作，重庆突出任务牵引和层级联动，北京则呈现出创新资源与算法能力、治理平台、流程协同之间联系较为紧密的特征。

　　这说明，数智治理的核心已经不是技术建设，而是技术与治理体系的结合。数据进入业务流程，才能形成协同能力；算法进入真实场景，才能帮助发现和解决问题；平台与部门权责和运行机制相衔接，才能减少治理成本。技术优势只有经过组织和制度的转化，才能成为稳定的治理优势。

　　打通创新资源进入治理体系的通道，放大首都资源优势

　　北京推进数智治理最突出的比较优势之一，是创新资源高度集聚。高校、科研院所、科技企业和创新人才密集分布，为人工智能、大数据等技术进入城市治理提供了丰富供给。五城比较中，北京政府公开文本里科研机构、算法能力、政务服务平台和运行指挥平台等要素较为突出，并形成“科研机构—算法能力”“科研机构—数字基础设施”“政务服务平台—数据流程协同”等较稳定联结。这一特征提示，北京最值得进一步放大的，不只是“技术多”，而是把创新资源转化为治理能力的潜力。

　　接诉即办提供了一个很有代表性的观察窗口。12345热线首先是群众反映诉求、政府回应诉求的服务机制，大量诉求数据又能够用于发现共性问题、研判治理趋势和推动主动治理。随着大数据和人工智能进入诉求识别、智能派单、分析研判等环节，技术能力开始嵌入问题发现和协同处置流程。《中共北京市委关于进一步深化接诉即办改革的意见》明确提出，坚持“科技赋能、数智发展”，推进创新应用和转型升级。这表明，技术赋能的落脚点始终是更好回应群众诉求、更好解决治理问题。

　　北京还具有一个重要条件：既有高密度创新资源，又有超大规模治理场景。一端是高校、科研院所和科技企业持续产生的新技术，另一端是交通、养老、医疗、社区治理、风险应急等真实而复杂的城市需求。建设“数智北京”，关键是把这两端更顺畅地连接起来。

　　这种连接不能主要依靠一次性项目和临时合作，而要形成稳定的制度接口。可以进一步完善治理需求发现机制，把城市运行中的难点堵点转化为问题清单和场景清单，让科研机构和科技企业更准确地理解政府“需要解决什么”；同时完善技术进入治理流程的通道，让成熟成果能够经过测试、评估和适配后嵌入真实业务。把“场景”真正变成连接创新供给和治理需求的桥梁，有利于形成科技创新与城市治理相互促进的良性循环。

　　强化制度适配和系统协同，把技术创新转化为治理效能

　　技术进入城市治理越深，制度适配的重要性越突出。城市治理不同于一般商业应用。人工智能进入政务服务、辅助决策、城市运行后，往往同时涉及数据使用、部门权责、公共利益和责任承担。技术上“可以做”，并不等于治理中“适合做”；算法表现好，也不等于可以直接替代治理判断。

　　首先要坚持治理需求牵引。应用新技术首先回答的应是“解决什么问题”，而不是“哪里还能再用一个新技术”。围绕接诉即办、基层治理、交通运行、养老服务、安全应急等领域，可以持续梳理高频、跨部门、依靠传统方式解决成本较高的问题，再判断是需要流程优化、数据共享还是算法支持。这样既能避免为了智能化而智能化，也有助于把有限资源投向最有治理价值的场景。

　　其次要建立与新技术相适应的评估规则。对政务人工智能的评价不能只看准确率、响应速度和技术安全，还应看它是否适应现有治理流程，是否改变了原有权责关系，关键结果由谁复核、错误如何纠正、责任由谁承担。尤其在涉及群众切身利益的领域，应进一步完善人工复核、过程留痕、纠错反馈等机制，使技术创新始终运行在权责清晰、过程可控的制度框架之内。

　　再次要让试点成果沉淀为制度能力。数智治理不能停留于“建成一个平台、上线一个应用”。真正的治理效能，要看项目实施之后是否形成了更高效的工作流程、更顺畅的数据协同和更稳定的部门合作。对实践证明有效的应用，要及时把数据接口、业务流程、运行标准和责任边界固化下来；对效果不佳或不适合继续使用的应用，应建立调整和退出机制。通过“应用—评估—反馈—优化”的持续迭代，让一个个技术项目逐渐转化为可积累、可复制、可持续的治理能力。

　　还要防止技术应用给基层带来新的数字负担。数智治理的目的，是提高发现问题和解决问题的能力，而不是增加填报、打卡、留痕和多头录入。平台能整合的，不应再要求基层重复报送。技术是否真正赋能基层，应当成为评价数智治理成效的重要尺度。

　　衡量数智治理水平，不能只看部署了多少新技术，而要看解决了多少真实问题、改善了多少治理流程、形成了多少稳定能力。北京既拥有全国领先的科技创新资源，也拥有超大城市治理的丰富场景。把创新资源与治理需求更有效地连接起来，以需求牵引技术创新，以制度规范技术应用，以流程再造释放技术效能，就能不断把科技创新优势转化为首都治理效能。高水平建设“数智北京”，既要做好科技创新的“加法”，更要做好治理体系的“乘法”。

　　（作者分别为中国科学院中国现代化研究中心研究员、中国科学院大学教授，中国科学院中国现代化研究中心副研究员，中国科学院中国现代化研究中心副研究员）

　　促进“城乡联动发展、融合发展、协调发展”

　　张英洪

　　习近平总书记在北京考察时明确提出，北京要确保率先基本实现社会主义现代化取得决定性进展，努力在全国发挥示范作用，并强调坚持“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”，加强“城乡一体规划”，促进“城乡联动发展、融合发展、协调发展”。作为国家首都和超大城市，北京拥有独特的首都优势，整体经济社会发展水平较高，但也存在城乡发展不平衡、农业农村发展不充分等结构性短板。“十五五”时期，要深入推动城乡双向赋能，加快北京农业农村现代化。

　　构建双向赋能格局，践行“城带郊、郊服城”发展逻辑

　　坚持“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”，既是首都城乡关系的核心逻辑，也是加快推进大京郊农业农村现代化的战略举措。

　　强化大城市对大京郊的带动能力。大城市是大京郊发展的核心引擎和重要依托，具有强大的“虹吸效应”和“辐射效应”，当前要通过强化大城市“辐射效应”，带动大京郊高质量发展。一是突出首都功能建设带动。强化以首都“四个中心”功能建设来规划带动京郊乡村全面振兴。二是强化公共产品供给带动。深入实施“百村示范、千村振兴”工程和京津冀协同发展战略，进一步推动北京城区基础设施和基本公共服务向京郊乡村延伸和覆盖，加快缩小城乡基本公共服务差距，实现城乡基本公共服务均等化，让现代化建设成果更多更公平惠及广大农民。三是促进市场消费需求带动。立足首都超大规模市场需求效应，围绕生存型消费、发展型消费与享受型消费并存特征，着力释放超大市场消费潜力，以多元化、高品质消费需求带动大京郊农业农村多样化、高质量发展。此外，要健全以城带乡的体制机制。在功能建设引领上，加强城乡一体规划，建立健全京郊乡村承载和参与首都功能建设的新机制；在公共服务带动上，完善投资于物与投资于人相结合的投资机制，尽快缩小城乡基础设施和基本公共服务差距；在城乡要素流动上，不断健全城乡土地、人才、资本流动机制，优化京郊乡村市场化法治化国际化营商环境，从制度上保障乡村发展活力。

　　提升大京郊服务大城市的支撑保障功能。大京郊依托得天独厚的区位优势，通过高质量服务大城市，既能有力支撑大城市高质量发展，又能有效实现大京郊自身的兴村富民。首先，紧扣“四个服务”提升服务能级。京郊农业农村现代化必须紧扣为中央党政军领导机关工作、国家的国际交往、科技和教育发展、改善人民群众生活的“四个服务”，不断提升京郊“三农”服务的能力水平。其次，围绕高质量发展提高服务品质。在农产品供给服务上，提升京郊生态农业发展水平，为首都超大城市消费者提供绿色有机高品质农产品，打造都市型高品质“京品农业”品牌；在乡村旅游生态服务上，以“百村示范、千村振兴”工程为牵引，让京郊乡村充分具备现代生活条件，筑牢城市生态安全底线，强化优质生态产品供给，为首都超大城市市民创造亲近自然、体验乡村、健康休闲的“第二生活空间”，建设现代化高品位“京韵乡村”典范；在乡村文化服务上，大力传承和弘扬中华优秀农耕文化，提升京郊农民传统文化素养和现代文明素质，为首都超大城市市民提供温润的乡土文化滋养，展现首善之区高素质“京彩农民”形象。

　　推进三维协同并进，塑造新型城乡关系

　　城乡联动发展、融合发展、协调发展三者既相互联系，又各有侧重，其目标均在于构建城乡规划一体、制度统一、权利平等、要素开放、发展共荣的新型城乡共同体，加快实现农业农村现代化。

　　促进城乡联动发展，不断完善城乡双向互动机制。联动是基础，重在树立城乡一盘棋理念，把城市和乡村作为一个整体来统筹谋划、联合行动。一是完善产业发展联动机制。关键是要全面深化改革开放，解放和增强社会活力，健全城乡统一的市场机制，完善城乡产业联动政策制度体系。重点是优化城乡产业空间布局、城乡产业链供应链协同、城乡市场经营主体协作、城乡产业利益联结共享等联动机制，让城市资源顺畅下乡，使乡村产品便捷进城，保障农民在参与城乡产业联动发展中增收致富。二是强化要素配置联动机制。完善城乡要素一体化规划，加快健全统一开放的城乡要素双向流动联动机制，统筹城乡产业用地、公共服务用地需求，健全农村集体经营性建设用地入市、宅基地盘活利用制度，激活农村闲置资源，完善城乡人才联动、技术联动、资本联动等机制，发挥市场在城乡资源配置中的决定性作用，发挥政府在城乡资源配置中的发展引导性、制度规范性、基础保障性作用。三是压实工作推进联动机制。坚持农业农村优先发展，强化各级党委和政府主要负责人抓乡村振兴的重要职责，充分发挥各级党委农村工作领导小组牵头抓总、统筹协调等作用，加强部门、市场和社会协同发力，形成工作合力，共同营造优良的现代市场经济发展环境。推动城乡联动，为更高水平的城乡融合发展创造实践条件。

　　促进城乡融合，全面破除城乡二元制度壁垒。融合是核心，重在改革城乡二元体制，破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，构建城乡要素自由流动和平等交换的体制机制，加快形成制度型城乡融合发展新格局。一是深化户籍制度改革。要进一步树立人口是可持续发展最宝贵资源的理念，着力深化户籍制度改革。二是加快实现城乡基本公共服务均等化。基本公共服务事关千家万户，关系民生，连接民心，是城乡居民最关心、最直接、最现实的民生需求。不断健全教育、住房、社保、医保、就业、社会救助等方面的基本公共服务体系，推进基本公共服务城乡一体、标准统一、普惠共享。尤其要加大对人的投资，加快缩小城乡基本公共服务差距，推进体现城乡融合发展需要的乡村治理机制创新，让广大农民平等参与现代化建设，共享现代化发展成果。三是不断健全城乡基础设施一体化体制机制。坚持投资于物与投资于人相结合，加大农村基础设施投资力度，加快补齐农村基础设施建设短板。以实施“百村示范、千村振兴”为抓手，引领和推动城乡基础设施建设一体化，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。同步提升城市更新与乡村人居整治标准，统筹推进污水、垃圾、风貌治理，促进人居环境城乡融合，推动京郊乡村率先具备现代生活条件，使乡村拥有与城市均等的宜居品质，使村民就地过上现代文明生活。推进城乡融合，最终达到城乡协调发展的和谐和美境界。

　　促进城乡协调，加快构建城乡均衡共荣格局。协调既是手段也是目标，重在消解城乡发展差距，改变城乡发展不平衡、乡村发展不充分问题，使城乡等值、城乡和谐、城乡均衡，让城市和乡村各美其美、美美与共。一是不断提升城乡认知，实现城乡地位平等。城与乡，虽然功能不同、特征各异、优势有别，但地位应当平等。要切实改变工业化、现代化进程中曾出现的“城市中心主义”倾向，树立城乡平等的价值观念和政策导向，使乡村与城市具有同等的发展权利和平等的法律保障，实现城乡资源均衡配置、要素平等交换。二是持续推动城乡互促，实现城乡双向开放。城与乡，既相互依存，又相互促进；既功能互补，又合作共赢。针对城乡之间仍然存在的双向封闭制度壁垒，着力推进城乡制度双向开放，促进城乡要素双向流动。同时，要与城乡居民双向流动相适应，统筹城乡治理协同，推进乡村治理创新。三是加快缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣。针对北京城乡差距仍较为明显的突出问题，切实把增加农民收入、缩小城乡差距作为城乡协调发展的重大任务，不断深化改革开放，优化乡村发展环境，激发乡村社会活力，加大对乡村物的投资和对人的投资，赋权富民，不断提升京郊农民收入和社保水平，使农民享有与全市经济社会整体发展水平相适应的高生活品质，促进城乡经济社会共同繁荣。

　　（作者为北京市农村经济研究中心研究员）