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调查/课题
从街道向社区的演变
北京的“大”，已不是地图上不断延伸的简单地理概念；近30年的改革开放，让北京的社会结构发生了巨大变化:从“四九城”到新六环，从一号线到五号线，从外地人到外国人，从皇城根儿的老北京到“农转居”的新市民……城市建设日益升级，利益主体日趋多元，社会结构日渐复杂。城市的管理者们突然发现，沿袭了数十年的传统模式面临更新。
城市的建设理念正从硬建设向软建设创新:2002年到2007年，社区成为北京城市管理体制改革的突破口，我们的调查也从社区——这个城市社会的最基础层面切入。
调查/案例
样本:鲁谷社区
命题建新鲁谷街道还是建新体制
西长安街延长线南侧，辖区面积7平方公里、目前人口接近10万——“大社区”鲁谷折射着整个北京社会结构的变迁。
1980年，只有三个自然村的农业区鲁谷被规划为开发区，隶属八宝山街道。从这一年起，物流、人流、信息流迅速向鲁谷聚集。20家中央、市属单位的迁入给鲁谷注入了发展的活力，“农转居”让村民变成居民，超过两万的外来人口占到了地区人口总数的四分之一……迅猛发展的同时，问题随之而来。
说起有“京西第一村”之称的衙门口，衙西居委会主任穆瑞自豪里有些无奈。这个汉朝就有的老村，在鲁谷社区成立之前，处于八宝山街道的最边缘，“很多事情照顾不到。”那时的衙门口连生活垃圾、建筑渣土和公厕都无法清淘清运，街巷泥泞，甚至堵塞了主要道路。
2001年下半年，12平方公里的八宝山街道，居民已经超过12万。人口的快速膨胀和城市管理重心的不断下移，让超负荷运转的街道再也难以承载压力。
鲁谷社区管理体制创新工作筹备组在7个居委会做了抽样调查，进行体制改革的公众支持率高达95％，改变迫在眉睫。
石景山区决定将八宝山街道一分为二，建立一个与街道办事处平级的新鲁谷。但是，克隆一个新的街道办事处就能解决问题吗？当社区建设完成初期的硬件设施建设之后，体制的掣肘已经成为不可回避的阻碍，新型社区管理模式呼之欲出。
2003年1月20日傍晚7点，石景山区委大楼201房间灯火通明，几位区委常委手中逾万字的《关于创建鲁谷社区管理体制的调研报告》这样描述当时的情况:“自1954年国家设立街道办事处的机构设置，像滚雪球一样越来越大……街道办事处作为区政府的派出机构，疲于应付各职能部门下达的任务，结果是该管的没管好，不该管的硬管理，管不了也管不好”。
创新第一个街道级的“大社区”
在这天的会议上，鲁谷建立“大社区”的改革方案原则通过，石景山区沿袭了50年的“街道——社区”管理模式开始破冰。在鲁谷，“社区”不再是居委会的辖区，而是下辖21个居委会的街道级“大社区”。
改革并非文字游戏。
鲁谷撤销了同级街道办事处常设的17个科室，取而代之的是社区党工委和行政事务管理中心的“三部二室”；公务员由90名减至39名；加上社区群众自治的最高权力机构——社区成员代表会议，“三套马车”驾驭起了7平方公里的“大社区”。
将新社区从旧街道中解放出来的第一步是“职能归位”，将各职能部门权限内的行政性事务从社区剥离。过去，必须通过居委会、街道、规划局三级审批的居民房屋翻建，现在直接“归位”由规划局审批，办结时间从两个月缩减到了20天。
机构精简、职能归位让社区找回了自己最初的内涵——民主自治。233名居民代表、地方单位代表和地方人大代表、政协委员组成“社区成员代表会议”。
71岁的曲颐龄老人是七星园南社区的6名社区代表之一。老人跟居委会打过不少交道，“过去(居委会)没什么权力，有什么事找他们，他们也就是往上反映，然后跟大家解释，这事儿为什么办不了”。现在，身为社区代表的曲颐龄可以直接向行政事务管理中心提交自己的建议，“写也行，或者就直接去找他们说。”
2003年11月13日，鲁谷社区召开“2004年为民办实事项目征询”会，当年直选出的社区代表们开始履行职责。从噪音扰民到关注残疾人权益，从小区通邮到楼房雨天进水，代表们几乎是在会场上抢着发言。热烈的场面让原以为社区代表不过是“摆摆样子、举举手、鼓鼓掌”的永乐西小区代表李文欣大吃一惊:“没想到他们还真履行民主自治、协商议事的职能。”
突破整合全部资源为居民服务
当上社区代表半年之后，在李文欣身边发生的一件事让他体会到了“大社区”的办事效率之高。
永乐西小区组建18年以来，小区道路一直没有照明。晚上，居民们只能摸黑走路，漆黑一片的小区让不少人摔过跟头。
鲁谷社区内有28家分属不同单位的物业公司，很多小区的产权归属也复杂交错，问题解决起来困难重重。整合区域内的全部资源为居民服务，正是搭建“大社区”的一个初衷。
为了解决永乐西小区的照明问题，行政事务管理中心做了大量协调工作，并多方筹集资金。就在鲁谷社区组建不到一年的时候，140盏路灯光芒四射，永乐西小区亮了。巡察社区便民工程落实情况时，社区代表曲颐龄老人觉得，这样的效率简直是个“奇迹”。
社区自治激发了鲁谷居民参与社区事务的热情。2004年8月，“鲁谷义工协会”注册成立，现在已有14个义工队伍，注册义工450人。
德国杜伊斯堡大学东亚研究所所长托马斯·海贝勒是鲁谷义工协会的“外援”，虽然每年只能在北京待3个月，但是他向协会保证每年在鲁谷做义工的时间不少于10至15小时。在他看来，鲁谷社区“把许多工作，如社区环保的监督、社区老人的陪伴、社区文体活动等，从政府指导、居委会操办转向社区义工组织承担，使这里的广大居民都能参与其中。这些做法让我感到有点像德国义工。”
“鲁谷改革”是一个特例，却并非个例:西城展览路的“和谐社区百姓评说”项目、朝阳八里庄的“社区政务工作站”、东城和平里的“社区服务管理中心”、海淀的“公共服务委员会”……从公共服务到基层民主自治，政府创新始终活跃在离老百姓最近的地方。
调查/分析
今日专家北京大学中国政府创新研究中心副主任何增科
经济持续发展要求政府进行必要的规制创新和服务创新。政府创新已成为整个社会改革的一个重要组成部分，成为社会发展进步的强大动力。从目前全国政府创新的形势来看，政治改革类的创新占到很大的比重，同时，社会管理体制和公共服务提供方式创新的数量也在不断增加。结合案例来看，北京的政府创新，更加注重公共服务方面。比如怀柔的全程办事代理，海淀成立的公共服务委员会等，都是不错的创新项目。
调查/进程
2003年1月20日六易其稿的《关于创建鲁谷社区管理体制的调研报告》完成。改革方案在石景山区区委书记会上原则通过，鲁谷改革进入操作阶段。
2003年4月7日鲁谷社区正式成立，开始试运行。
2005年初石景山区将鲁谷社区体制改革的成功经验向全区街道系统推广。
2006年1月14日“鲁谷社区街道管理体制创新”在第三届“中国地方政府创新奖”中胜出。 |
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